Um conselho de Direitos Humanos em plena ditadura?

No dia 24 de outubro de 1968, em uma cerimônia oficial no Palácio das Laranjeiras, no Rio de Janeiro, o então presidente marechal Arthur da Costa e Silva instalou o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), órgão responsável em lei pela defesa e promoção dos Direitos Humanos no Brasil. A cerimônia contou com a presença de diversas autoridades, inclusive representantes da Organização das Nações Unidas (ONU). Em seu discurso na ocasião, Costa e Silva destacou que a instalação do conselho não era um ato da rotina administrativa, mas tinha uma transcendência no tempo e no espaço – um movimento progressivo da humanidade, conquistado “ao preço de muita luta”. Após a instalação, o conselho se manteve em todo o período ditatorial, salvo nos anos entre 1974 e 1979. Entretanto, é quase inevitável nos perguntarmos: um conselho de Direitos Humanos em plena ditadura?

Cerimônia de instalação do CDDPH, Rio de Janeiro, 1968. No centro, no primeiro plano, está o presidente general Arthur Costa e Silva e ao seu lado esquerdo, em pé, está o ministro da Justiça Luís Antônio Gama e Silva. Fonte: Arquivo Nacional (BR RJANRIO EH.0.FOT, PRP.9133).

Quando nos deparamos pela primeira vez com a trajetória do CDDPH na ditadura civil-militar, tendemos a sentir certa estranheza e nos questionamos sobre como um órgão que tinha objetivos de defender e promover os Direitos Humanos foi instalado e mantido por um regime constantemente denunciado por crimes e violações de tais direitos. Entre as questões de maior desconforto está o fato de que Costa e Silva, pouco tempo após a instalação do conselho, baixou o Ato Institucional n° 5, que acabou com as últimas garantias legais e representou o início de um processo de recrudescimento da repressão e da violação sistemática dos Direitos Humanos. Definitivamente, não era objetivo do regime ditatorial promover o respeito aos Direitos Humanos no Brasil.

Por isso, para compreendermos as razões da instalação do CDDPH, é preciso recuarmos no tempo. O projeto de lei para a criação do conselho foi apresentado pelo deputado federal Bilac Pinto (UDN) na Câmara de Deputados em 1956, em um contexto de discussão internacional sobre mecanismos e estruturas institucionais de defesa dos Direitos Humanos, iniciado com a Declaração Universal de Direitos Humanos, aprovada pela Assembleia da ONU em 1948. O projeto só foi aprovado pelo Congresso Nacional no início do ano de 1964, sendo sancionado no dia 16 de março (Lei nº 4.319/1964) pelo então presidente João Goulart (1961-1964). O conselho não chegou a ser instalado por Goulart, tendo em vista que, em poucos dias, o Brasil sofreu um golpe articulado por militares e civis. O debate público em torno desse instrumento só retornaria e ganharia força em 1968.

Naquele ano, o Brasil viveu um processo de efervescência social, com inúmeras manifestações de descontentamento público e denúncia da ditadura, tendo como protagonistas setores da classe média, como estudantes e setores culturais. Consequentemente, ocorreu naquele momento o recrudescimento da violência, na medida em que os atos foram fortemente reprimidos. Já em março, o estudante Edson Luís foi morto por policiais que reprimiam uma manifestação estudantil no Rio de Janeiro e, nos meses que se seguiram, universidades foram invadidas e greves foram desmanteladas pelas por forças policiais e militares.

Dentro desse contexto de forte repressão, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que integrava o CDDPH por lei, passou a pautar a instalação do órgão. Era uma resposta à truculência policial contra as manifestações e os diversos crimes e violações que estavam sendo denunciados no país naquele momento. Sem a implementação rígida da censura, a reivindicação da OAB ganhou espaço na imprensa e o apoio de políticos oposicionistas que já haviam solicitado a instalação do conselho em outros momentos. Parece ser improvável supor, no entanto, que o CDDPH foi instalado em outubro de 1968 apenas por pressão da OAB ou de setores da oposição. Nesse sentido, é necessário compreender os objetivos da ditadura no que diz respeito à instalação e manutenção desse mecanismo.

Quando adentramos um pouco mais na história do CDDPH, as respostas à pergunta inicial se tornam mais evidentes. Isso porque compreendemos esse mecanismo dentro da lógica da ditadura de buscar construir uma aparência de normalidade institucional, de respeito à Constituição e ao Estado de direito. Na cerimônia de instalação, o ministro da Justiça, Luís Antônio Gama e Silva, buscou caracterizar aquele ato como representante do Estado de direito supostamente vigente no país:

É este ato uma resposta eloquente e afirmativa de que vivemos num Estado de Direito, sob o império da Constituição e das leis, onde o respeito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade são plenamente assegurados, sem prejuízo de outros direitos e garantias essenciais decorrentes do regime e dos princípios inscritos em nossa Lei Maior. E porque estamos num Estado de Direito, que tem na defesa da Constituição, das leis e da ordem uma de suas essenciais finalidades, é que o Poder Público age e atua, quando necessário, para manter a tranquilidade e o bem-estar de todos, ainda que muitas vezes sua energia, nem sempre honestamente compreendida, seja apontada como violadora daqueles direitos. E porque estamos num Estado de Direito é que este Conselho passa a ser o mais alto órgão fiscalizador da ação dos poderes públicos e dos particulares, promovendo e estimulando o respeito aos direitos do homem e às liberdades fundamentais e denunciando suas violações, em defesa dessas mesmas liberdades e da dignidade da pessoa humana.

É evidente que, em 1968, não havia finalidade na defesa e promoção dos Direitos Humanos por parte da ditadura. A intenção por trás do ato de instalação do órgão foi a construção de uma aparência de legalidade constitucional, sendo apenas um dos mecanismos utilizados pelos militares nesse sentido. O conselho, antes de tudo, foi utilizado pela ditadura como um instrumento precário para absorver as denúncias realizadas por setores sociais e da oposição, mas sem promover nenhuma investigação que poderia lhe causar problemas ou constrangimentos, especialmente os casos que envolviam os crimes cometidos pelo aparato repressivo ditatorial.

Repressão a metalúrgicos em greve. Arquivo Público do Estado de São Paulo, 22 greve metalúrgicos ft 40bmp.

Em toda a trajetória do CDDPH na ditadura, o órgão não conseguiu promover amplas investigações sobre as denúncias recebidas. Os casos de crimes contra opositores políticos eram, em sua grande maioria, arquivados após uma breve análise. Para além das denúncias envolvendo crimes contra opositores (prisões arbitrárias, torturas, assassinatos, desaparecimentos), foram denunciados: as violações e os crimes contra indígenas; as ações de esquadrões da morte; a violência urbana; a perseguição, tortura, agressão e as restrições de atividades dos advogados; perseguição contra veículos da imprensa e jornalistas; censura; conflitos de terra; e tantas outras questões.

A ditadura, portanto, instalou o CDDPH, um órgão previsto na Constituição, atendendo as reivindicações de setores da oposição, porém transformou-o em um espaço controlado. Dessa forma, o controle sobre as denúncias realizadas ao CDDPH foi exercido, na maioria das vezes, por meio da atuação dos ministros da Justiça, presidentes do órgão por lei, que convocavam as reuniões, controlavam suas pautas e administravam as investigações.

Um dos únicos episódios em que houve a possibilidade de uma efetiva investigação foi a apreciação da denúncia de desaparecimento do ex-deputado federal Rubens Paiva, em 1971. Ele havia sido levado de sua casa, em fevereiro daquele ano, por militares, sem mandado judicial, e depois desapareceu. Apesar da votação no CDDPH para arquivamento da denúncia ou prosseguimento das investigações acabar empatada, o ministro da Justiça Alfredo Buzaid utilizou seu voto de minerva para arquivar o caso. Nesse episódio, a ditadura percebeu que havia perdido o controle interno do conselho, na medida em que os membros do partido da oposição, o Movimento Democrático Brasileiro (MDB), da OAB e da Associação Brasileira de Imprensa (ABI) forçavam, cada vez mais, para que as investigações ocorressem. Com receio de que o órgão se tornasse uma “tribuna política” da oposição de denúncia da ditadura, o governo do presidente general Emílio Garrastazu Médici (1969-1974) articulou e aprovou a Lei Ruy Santos (Lei nº 5.763/1971) que tornou as reuniões do conselho sigilosas e aumentou o número de membros, em favor do regime, amarrando ainda mais o órgão.

No episódio da apreciação da denúncia de desaparecimento de Rubens Paiva e nas consequentes mudanças da estrutura do órgão, por meio da Lei Ruy Santos, ficou evidente o propósito da ditadura sobre o CDDPH: ser um espaço controlado e precário para absorver as denúncias. Anos mais tarde, em 1978, Benjamin Albagli denunciou que foi pressionado por outro membro do conselho e por um militar da reserva para votar pelo arquivamento do caso Rubens Paiva em 1971, quando ocupava a vaga destinada à Associação Brasileira de Educação no CDDPH. A denúncia de Albagli revela a busca de controle da ditadura sobre as denúncias de violações aos Direitos Humanos dentro do órgão. Além disso, membros que buscavam explicações sobre o desaparecimento do ex-deputado foram investigados pelos órgãos de informações da ditadura, evidenciando a preocupação com o assunto.

Em outro episódio, na denúncia do crime de “genocídio indígena”, também ficou evidente outra dimensão: a utilização do conselho para a ditadura se legitimar nacional e internacionalmente. Tal legitimação foi realizada por meio do parecer elaborado pelo CDDPH em 1969, transformado no ano seguinte no boletim intitulado O problema do índio e a acusação de genocídio indígena. No documento, o relator Danton Jobim – que ocupava a cadeira destinada à ABI – isentava o governo brasileiro dos crimes contra os povos indígenas no Brasil e caracterizava o governo ditatorial como defensor dos direitos dos indígenas, por meio da Fundação Nacional do Índio (Funai), fundada em 1967. Nesse sentido, o parecer foi divulgado à imprensa nacional e enviado para organismos internacionais, buscando legitimar a ditadura enquanto não-violadora dos Direitos Humanos.

Repressão policial a manifestação estudantil no Rio de Janeiro em junho de 1968. Arquivo Nacional, Correio da Manhã, PH FOT 00229 051.

Dessa forma, até 1985, quando um civil assumiu o cargo da presidência após 21 anos de ditadura, o CDDPH não conseguiu promover e defender os Direitos Humanos no Brasil. Não era esse o objetivo que a ditadura prospectava na instalação em 1968 e na manutenção do órgão em todo o período, como já apontado. Ao mesmo tempo, apesar de criticar a sua ineficiência, membros e atores sociais das oposições denunciavam constantemente para o conselho as violações dos Direitos Humanos e crimes praticados pela estrutura repressiva, tendo em vista que ele era o único instrumento nacional capaz de absorver essas demandas. Entretanto, mais do que isso, esses setores passaram a utilizar o CDDPH como forma de denunciar publicamente as arbitrariedades da ditadura, principalmente no período de maior censura, mesmo que as investigações não ocorressem ou os casos fossem arquivados.

Apesar dos primeiros anos do CDDPH serem caracterizados pela forte pressão de membros como MDB, OAB e ABI para que as investigações fossem realizadas, a ditadura conseguiu manter o controle sobre o órgão. Em 1971, com a Lei Ruy Santos, esse controle foi reafirmado e o conselho entrou em uma fase de decadência até não ser mais convocado durante todo o governo do presidente general Ernesto Geisel (1974-1979) – mesmo com seu anúncio de distensão da ditadura e as promessas de liberalização. Os debates em torno dos Direitos Humanos não estavam na agenda do projeto da ditadura de abertura política. Após esses quatro anos sem reuniões, o CDDPH retornou com as suas atividades em 1979 e, apesar da forte mobilização social em torno dos Direitos Humanos por setores da oposição à ditadura que se estruturavam e reorganizavam, não conseguiu dar as respostas sociais esperadas.

Foi essa a trajetória do CDDPH na ditadura civil-militar, marcado pela inoperância e pelo fracasso na defesa dos Direitos Humanos. Portanto, os objetivos empregados sobre o órgão se restringiam à legitimação da ditadura, enquanto supostamente democrática, constitucional e não violadora dos Direitos Humanos. Obviamente, não é essa a trajetória que desejaríamos, enquanto sociedade, para o primeiro mecanismo brasileiro de promoção e defesa dos Direitos Humanos. Contudo, é indispensável pensarmos e analisarmos as dimensões e os instrumentos de legitimação utilizados pela ditadura.

Após 1985, o CDDPH conseguiu se desprender das amarras ditatoriais e foi construindo uma atuação forte ao longo das décadas de 1990 e 2000. Em 2010, a Secretaria dos Direitos Humanos, ligada à Presidência da República, lançou o livro memorialístico CDDPH – Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana: uma história de resistência e luta pelos Direitos Humanos no Brasil, buscando caracterizar a atuação do órgão como de resistência no período ditatorial, classificada como “trajetória acidentada”, onde sua essência democrática esteve “estrangulada”. Essa publicação foi uma tentativa de se afastar de sua trajetória na ditadura civil-militar. O conselho se manteve ativo até 2014, quando foi transformado em Conselho Nacional de Direitos Humanos, por meio da Lei n° 12.986/2014, que modificou sua estrutura e atuação.

P.S.: Este é o primeiro texto da coluna, em que busco iniciar um diálogo sobre temas em torno dos Direitos Humanos na história do Brasil, inclusive nos dias atuais. Busquei destacar ao longo do texto a principal inquietação que me levou estudar o CDDPH na ditadura civil-militar, levando às pesquisas que desenvolvi e venho desenvolvendo.

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1. “Direitos: conselho instalado”. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 25 out. 1968. I Caderno, p. 02.

2. Idem.

3. Termo utilizado por membros do governo para se referir ao CDDPH, em relação a votação do caso Rubens Paiva (“Conselho pode reforçar sigilo”. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 13 ago. 1971, p. 11.)

4. A composição inicial do CDDPH, pela Lei nº 4.319/1964, previa como membros: Ministro da Justiça e Negócios Interiores, Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, Professor Catedrático de Direito Constitucional de uma das Faculdades Federais, Presidente da Associação Brasileira de Imprensa, Presidente da Associação Brasileira de Educação, Líderes da Maioria e da Minoria, na Câmara dos Deputados e no Senado. Em 1971, com a Lei 5.763/1971, foram incluídos como membros: representante do Ministério das Relações Exteriores, representante do Conselho Federal de Cultura, representante do Ministério Público Federal e Professor Catedrático de Direito Penal.

5. “Calmon acusado de pressionar CDDPH”. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 25 out. 1978, p. 13.

6. De março de 1971 até 1972 o senador Pedroso Horta (MDB) foi investigado pelo Centro de Informações do Exército (CIE) devido a sua atuação na busca por esclarecimentos do caso Rubens Paiva (Arquivo Nacional. BR RJANRIO TT.0.MCP, PRO.229. Processo SECOM nº 03.463). Após 1979, o membro Benjamin Albagli (presidente da Associação Brasileira de Educação) também foi investigado, pela Divisão de Segurança e Informação (DSI) do Ministério da Justiça, devido a sua denúncia sobre a votação que arquivou o caso de Rubens Paiva em 1971 e sua tentativa, no final da década, de que o CDDPH retornasse a apreciar a denúncia.

7. Arquivo Nacional. BR RJANRIO TT.0.MCP, AVU.64.

8. A ABI nega o genocídio”. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 13 dez. 1969, p. 50.; “Índios: relatório não oficial refuta cabalmente alegações sobre genocídio”. Folha de São Paulo, São Paulo, 22 abr. 1970, p. 4.

9. O boletim O problema do índio e a acusação de genocídio indígena foi anexado em um relatório que a ditadura preparou para enviar à Comissão Interamericana de Direitos Humanos, buscando se defender das acusações de violações dos Direitos Humanos.

10. BRASIL. Presidência da República. Secretaria dos Direitos Humanos. CDDPH – Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana: uma história de resistência e luta pelos Direitos Humanos no Brasil. Brasília: Secretaria dos Direitos Humanos, 2010.